Présentation du rapport sur le Socle Européen des Droits Sociaux

Présentation du rapport sur le Socle Européen des Droits Sociaux

Le jeudi 21 mars 2019, j’ai présenté en Commission des Affaires Européennes à l’Assemblée Nationale le rapport sur le Socle Européen des Droits Sociaux avec ma co-rapporteure Marguerite Deprez-Audebert.

Retrouvez la retranscription et la vidéo de présentation du rapport.


[CG]

Mes chers collègues, nous avons l’honneur de vous présenter aujourd’hui notre rapport d’information sur le socle européen des droits sociaux, sur lequel nous travaillons depuis plusieurs mois, avec notamment plusieurs auditions à Paris et deux déplacements, à Helsinki et à Rome. Ce rapport est assorti d’une proposition de résolution européenne

Nous avons choisi de vous faire une présentation axée sur les constats les plus marquants que nous relevons dans le rapport et sur les plus emblématiques des quarante propositions pour l’Europe sociale que nous formulons et que vous trouverez synthétisées dans l’annexe n°1. 

L’idée générale du rapport était de mesurer les apports d’un texte, le « socle européen des droits sociaux », qui a été proclamé en novembre 2017, par rapport à ce que l’on appelle « l’acquis social européen », c’est-à-dire toutes les actions déjà entreprises par l’Union européenne pour les droits sociaux. Dans notre rapport, nous avons adopté, comme l’Union européenne, une définition large de ce que l’on entend par « droits sociaux », à savoir les droits qui ont trait à la fois à l’emploi, la santé, la protection sociale, l’inclusion, la lutte contre les discriminations.

Il est d’abord important de rappeler ce qu’est le socle européen des droits sociaux. Juridiquement, il s’agit d’une « proclamation interinstitutionnelle » de la Commission européenne, du Parlement européen et du Conseil, qui contient un long Préambule et vingt principes. Le texte intégral vous a été transmis. 

Ces principes sont structurés en trois chapitres, qui ont trait à l’égalité des chances et l’accès au marché du travail, à des conditions de travail équitables et à la protection et l’inclusion sociales. 

Dans notre rapport, nous voulons faire passer trois messages : 

  • D’abord nous voulons montrer que le socle est loin d’être le premier acte de l’Europe en matière sociale, même si on constate un ralentissement de la convergence sociale en Europe ces dernières années ; 
  • Ensuite, le deuxième message vise à montrer que le socle constitue véritablement une nouvelle impulsion pour l’Europe sociale et que des traductions concrètes ont d’ores et déjà été proposées ; 
  • Enfin, et c’est tout l’intérêt de notre proposition de résolution européenne, nous formulons des recommandations pour inciter à la fois à compléter à court terme les outils du socle et pour réfléchir à plus long terme à ce que pourrait être l’avenir de l’Europe sociale. 

D’abord, il serait totalement faux de penser que le socle est la première étape de l’Europe sociale. 

Au contraire, nous rappelons dans le rapport tout ce que l’Union a fait en matière sociale. Au total, la législation sociale européenne compte près de 200 textes, qui concernent essentiellement : 

  • le droit du travail ;
  • la libre-circulation des travailleurs ; 
  • l’égalité entre les femmes et les hommes ;
  • la santé ;
  • et la lutte contre toutes les discriminations. 

Et cette situation n’était pas gagnée d’avance. Nous reproduisons sur cette slide l’annexe n°6 de notre rapport qui résume les principales étapes de l’Europe sociale. Ce schéma montre que l’acquis social européen s’est construit petit à petit, depuis la déclaration Schuman, jusqu’à aujourd’hui, en passant le traité de Rome (très ambitieux dans ses objectifs) et le Protocole sur la politique sociale annexé au traité de Maastricht, ensuite intégré au traité en 1997. 

Aujourd’hui, le traité de Lisbonne définit la politique sociale comme une compétence partagée entre l’Union et les États membres pour les compétences définies dans le traité et, pour les autres, l’Union doit se limiter à une coordination des actions des États. 

Ainsi, malgré ses compétences limitées, l’Union a toujours agi en matière sociale. Je ne citerai que peu exemples parmi un grand nombre, que vous trouverez plus en détail dans la première partie du rapport : 

  • La santé et la sécurité des travailleurs, règlementées depuis 1989 ; 
  • L’information et la consultation des travailleurs, garanties depuis 1975 ; 
  • L’égal traitement entre les femmes et les hommes, qui fait l’objet de législations européennes depuis 1976 ;
  • La coordination des régimes de sécurité sociale, qui est un objectif depuis 1971 ; 
  • La santé publique, qui concerne aujourd’hui 10 % de la règlementation communautaire et 80% de la législation sociale ; 
  • Le détachement des travailleurs, qui a été plus encadré par la directive du 28 juin 2018, qui apporte de nouvelles garanties fondamentales. 

Il ne faut pas oublier l’ensemble des fonds structurels européens à vocation sociale, qui représentent au total 100 milliards d’euros, destinés à des projets sociaux, avec en particulier le Fonds social européen (80 milliards d’euros). Les autres fonds sont détaillés sur cette slide, mais on constate bien que le FSE constitue 80 % des crédits sociaux européens. 

Je voudrais mentionner aussi l’existence, depuis 1997, de plusieurs « méthodes ouvertes de coordination », notamment sur l’éducation, l’emploi, la formation professionnelle, et qui constituent un outil plus souple que les méthodes classiques d’intervention législative. 

Et enfin je voudrais dire un mot sur le dialogue social européen, qui est une procédure aujourd’hui inscrite dans les traités et qui a déjà produit des effets notables, par des accords-cadres très importants, notamment sur le congé parental, le travail à temps partiel et les CDD. 

Tout cela pour montrer qu’il serait totalement erroné de considérer qu’il n’existe pas d’acquis social européen. Il est même beaucoup plus important que ce que l’on peut penser de prime abord, et on ne dit pas assez tout ce l’Union a fait et fait encore pour les droits sociaux. 

[MDA]

Toute cette législation a permis d’entamer une convergence sociale, qui reste toutefois aujourd’hui insuffisante. Nous mentionnons dans notre rapport des statistiques qui tendent à montrer que l’Union souffre, malgré cet acquis social très conséquent, d’une faible convergence sociale

À l’échelle internationale, l’UE est indéniablement une zone de prospérité économique et sociale. Comme vous le voyez sur ce graphique, presque tous les États du continent ont un niveau de dépenses sociales par rapport à leur PIB supérieur à la moyenne de l’OCDE, moyenne qui se situe à 22 % du PIB. Beaucoup d’autres critères le montrent, notamment la comparaison des coefficients de Gini et l’impact des impôts sur la répartition des revenus. Dans tous ces critères, les États de l’Union se distinguent nettement. 

En 2010, l’Union s’est dotée d’une stratégie, appelée « Europe 2020 ». Celle-ci comprend 4 objectifs « sociaux », qui cachent souvent des réalités nationales très différentes en fonction des États :  

  • L’objectif pour le taux d’emploi global pour les personnes âgées de 20 à 64 ans était de 75 %. Il se situe aujourd’hui à 71 %, avec de fortes divergences : moins de 59 % en Grèce et plus de 81 % en Suède. 
  • Le deuxième objectif était la réduction d’au moins 20 millions du nombre de personnes touchées ou menacées par la pauvreté ou l’exclusion sociale. Or, entre 2008 et 2014, ce nombre a augmenté de plus de 4,8 millions, en particulier dans 4 États : l’Italie, la Grèce, l’Espagne et le Royaume-Uni. En France, ce nombre a augmenté de 390 000 personnes. 
  • Le troisième objectif visait un taux d’abandon scolaire ramené à moins de 10 %. Ce chiffre se situait en 2017 à 10,6 % (contre près de 15 % en 2008). 
  • Enfin, cette stratégie visait un taux d’au moins 40 % de la population détenant un diplôme de l’enseignement supérieur.  Ce taux était en 2016 de 39,1 %, soit un taux supérieur de 10 points à celui de 2006. On constate toutefois de fortes divergences dans l’Union européenne, comme le montre ce graphique, avec taux global inférieur à 20 % en Italie par exemple. 

D’autres statistiques, assez inquiétantes, méritent d’être signalées et témoignent de certaines fractures européennes :  

  • Dans l’UE, les 20% des ménages les plus riches gagnent cinq fois plus que les 20% les plus pauvres, et cette proportion s’est creusée depuis 2010 ; 
  • Le taux de chômage de longue durée varie de 1,3 % au Danemark à 15,6 % en Grèce ; 
  • Le taux de pauvreté est également très variable, entre 25 % en Serbie et 13 % en France ; 
  • Il en va de même pour les taux de mortalité et de fécondité, très différents selon les États, ou encore l’écart de rémunération et de taux d’emploi entre les femmes et les hommes.

Ces statistiques montrent que des progrès ont pu être observés sur certains indicateurs, mais que, pour d’autres, des écarts inquiétants se creusent. La crise économique de 2008 a eu des impacts très forts sur la réalisation de ces objectifs et les élargissements successifs, notamment celui de 2004, ont rendu plus complexe l’objectif de convergence. 

*

Ces constats rendent donc d’autant plus importante la publication du socle européen des droits sociaux 

Nous mentionnons dans le rapport des évolutions importantes qui ont un impact sur les droits sociaux et qui justifiaient de « rafraîchir » l’acquis social européen. Il s’agit en particulier du vieillissement de la population, de l’impact des plateformes numériques sur le travail et de l’accroissement des inégalités. 

Le socle européen des droits sociaux a donc été proclamé dans ce contexte, en novembre 2017, lors du sommet social de Göteborg, en Suède. Son long Préambule en rappelle les principaux objectifs, notamment une croissance inclusive, la prise en compte des mutations du marché du travail, la réduction des inégalités, et l’accroissement d’un potentiel inexploité d’emplois. 

Les vingt principes sont ensuite déclinés selon les trois chapitres. Sans être exhaustif, on notera en particulier : 

  • L’égalité des chances en matière d’emploi et de protection sociale ; 
  • Le concept « d’emplois sûrs et adaptables » ;
  • Le « droit à un salaire équitable devant respecter un salaire minimum » ;
  • Un équilibre entre vie privée et vie professionnelle ;
  • Des prestations chômage adéquates ;
  • Un « revenu minimum pour les personnes ne disposant pas d’un revenu d’activité suffisamment élevé pour vivre » ;
  • Ou encore une aide au revenu pour les personnes handicapées. 

On constate donc, à la lecture du socle, un haut niveau d’ambition et une grande diversité des sujets abordés. Nous voyons plusieurs avancées permises grâce à texte :

  • Il permet d’abord de dessiner ce qu’est le « modèle social européen », basé sur l’égalité dans le travail, la protection sociale, la compétitivité, l’égalité des chances et le dialogue social ; 
  • Il permet ensuite de définir un véritable plan d’actions pour continuer à approfondir l’Europe sociale. 

Il faut toutefois souligner deux autres points : 

  • Le socle n’est pas juridiquement opposable aux États membre, il appelle donc des traductions concrètes ; 
  • Et certains principes sont formulés dans des termes parfois très généraux. Je vous conseille, sur ce point, la lecture de l’article 3, qui est très éclairante. 

[CG]

Notre rapport rappelle aussi toutes les initiatives prises par la Commission européenne pour donner une véritable opérationnalité aux droits contenus dans le socle. Nous voudrions nous arrêter sur les plus emblématiques : 

  • La Commission propose d’abord une fusion de certains fonds sociaux qui seront rassemblés sous le nom de « Fonds social européen plus ». Celui-ci devrait être doté de 101,2 milliards d’euros, en n’incluant pas le Fonds d’ajustement à la mondialisation (1,6 milliards d’euros). L’objectif est de donner plus de cohérence et de lisibilité à ces fonds complémentaires, mais il faudra être vigilant sur le fait que cette fusion ne se fasse pas au détriment des objectifs et des financements des anciens fonds. 
  • Ensuite, la Commission a également proposé la création d’une Autorité européenne du travail, dont l’objectif est de soutenir la coopération entre les États membres pour l’application du droit de l’Union européenne en matière de travail ; 
  • Enfin, la proposition de directive relative à l’équilibre entre la vie professionnelle et la vie privée permettra d’introduire un congé parental de 4 mois, dont deux non-transférables, ainsi qu’un congé pour les aidants, d’au moins cinq jours par an et par travailleurs. 

Des accords interinstitutionnels ont été trouvés récemment sur la plupart de ces textes, qui restent à être adoptés définitivement. 

Nous proposons toutefois d’aller plus loin, en donnant une véritable opérationnalité aux droits du socle et en réfléchissant à plus long terme à ce que pourrait être une future Europe sociale.  

 Selon nous, il manque d’abord certains outils pour la bonne mise en œuvre de ces droits. Nous proposons donc de réfléchir à la création d’un socle minimal d’assurance-chômage, en lien avec l’article 4 du socle. À la vue des difficultés importantes qui se sont manifestées dans les négociations européennes sur ce sujet, il serait selon nous plus réaliste de réfléchir à des coopérations entre États membres frontaliers sur un socle minimum d’assurance chômage. En effet, certains États ont des systèmes d’assurance chômage proche, avec des « taux de remplacement net » comparables, comme on le constate sur ce graphique. On peut notamment penser à la France, l’Allemagne, la Belgique, ou les Pays-Bas. Une coopération pourrait contribuer à entrainer d’autres États à se joindre à ce mouvement par la suite. Nous proposons sur le même modèle d’expérimenter le principe d’un salaire minimum. 

Nous proposons également de permettre à la future Autorité européenne du travail d’englober les quatre autres autorités européennes liées au travail et de la doter d’une mission suivi des contrôles et des sanctions effectués par chaque État membre. Cette Autorité pourrait également faire respecter les règles relatives au détachement des travailleurs, notamment celles issues de la réforme de 2018. Je rappelle que 17 millions d’européens travaillent aujourd’hui dans un autre État membre que le leur, soit deux fois plus qu’il y a dix ans. Cette Autorité européenne du travail est donc un outil absolument essentiel pour que la mobilité du travail ne se fasse pas au détriment du respect des droits sociaux fondamentaux. 

Nous formulons également dans le rapport un certain nombre de propositions en faveur de l’éducation et de l’élévation des compétences dans l’Union, notamment : 

  • la création d’un « référent Europe » au sein de chaque établissement d’enseignement secondaire ;
  • l’accroissement du nombre d’apprentis bénéficiant du programme « Erasmus + ». Le gouvernement français s’est par exemple fixé l’objectif de passer de 7 000 à 44 000 apprentis en échange d’ici 2022 et nous pensons que cela ne pourra se faire sans un investissement conséquent déployé pour cet objectif ;
  • nous proposons également la création d’un « Erasmus d’expérience européenne » pour tous les jeunes sans emploi, sans formation et sans stages, issus de milieu défavorisés. En effet, les jeunes des milieux défavorisés ne représentent que 11,5 % des bénéficiaires d’Erasmus. Il faut donc leur permettre de choisir, dans un autre État membre, une association, une structure publique, parapublique ou privée, dans laquelle s’engager pour retrouver le chemin de l’emploi ou de la formation ;
  • nous proposons enfin également une meilleure coopération sur le sujet du logement étudiant, en y associant plus étroitement les communes volontaires. La mobilité pourrait également être favorisée par des facilités bancaires pour l’ouverture de comptes ou une carte de retrait pour les jeunes européens par exemple. 

Les entreprises de l’économie sociale et solidaire devraient également, selon nous, être mieux valorisées. Elles sont totalement absentes du droit de l’Union, et nous proposons d’y remédier en intégrant le concept de « lucrativité limitée » à l’article 54 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, article qui définit ce que le droit européen entend par « sociétés », au sens « d’entreprises ». 

L’égalité entre les femmes et les hommes nécessite également d’aller plus loin par plusieurs moyens, sachant que l’écart de rémunération reste de 16,1 % dans l’Union et l’écart de taux d’emploi s’élève à 15,1 points. Nous proposons donc : 

  • un plan d’investissement européen dans les structures de garde d’enfants ;
  • la création d’un médiateur, en priorité pour les États de la zone euro, doté de compétences relatives aux situations de séparations familiales avec enfants pour les couples binationaux ; 
  • et enfin, l’accroissement des garanties de transparence de rémunérations, outil majeur pour lutter contre les inégalités de salaires. 

Notre rapport formule également la recommandation de réviser la directive du 27 novembre 2000 en ce qui concerne l’inclusion des personnes en situation de handicap, afin notamment de promouvoir désormais l’objectif d’inclusion totale des personnes handicapées, à la fois dans le cadre scolaire et dans l’entreprise. 

Concernant les fonds sociaux européens, nous avons été frappées de constater qu’aucune évaluation scientifique n’est faite afin de mesurer leur impact sur l’ensemble des critères sociaux. Nous ne savons pas dans quelles proportions ces fonds permettent, par exemple, la diminution du taux de pauvreté, du taux de précarité sociale, ou l’insertion sur le marché du travail. Il nous paraît donc indispensable de demander à la Commission européenne de produire ces évaluations au niveau communautaire et nous incitons les États membres, en particulier le Ministère français des Solidarités et de la Santé, à le faire sur leurs territoires respectifs. 

[MDA]

Nous proposons enfin deux pistes de réflexion à plus long terme, afin de dessiner ce que pourrait être le futur de l’Europe sociale. 

La première a été évoquée par le Président de la République lors du sommet de Göteborg et consisterait à établir une « conditionnalité positive ». L’idée serait de conditionner l’octroi des fonds européens au respect de certains critères sociaux. La Commission européenne, dans la foulée de la publication du socle, a mis en place un « tableau de bord social », qui rassemble un grand nombre de critères sociaux avec un suivi statistique très précis. Vous voyez sur cette slide un court extrait de ce tableau de bord, dont toutes les données sont bien entendu totalement publiques. Ce tableau de bord serait un formidable outil pour visualiser le respect ou non de ces critères par chaque État. Bien sûr, cette conditionnalité ne doit pas se faire au détriment des populations qui bénéficient des fonds sociaux, et c’est là que réside la principale difficulté. 

Enfin, il nous parait intéressant de réfléchir à l’instauration d’une forme de « Maastricht social ». Qu’est-ce que cela signifie ? Comme vous le savez, afin de faciliter l’instauration de la zone euro, les États ont choisi, au début des années 1990, de respecter des « critères de Maastricht », ou « critères de convergence », notamment en matière de finances publiques (dette et déficit publics). Notre idée serait d’introduire, en matière sociale, des critères clairs, contraignants, pour lesquels un suivi et des sanctions seraient définis. En effet, la zone euro ne fonctionne aujourd’hui que sur la seule jambe macroéconomique du respect des critères de Maastricht, et il importe désormais de lui adjoindre une jambe plus sociale, indispensable pour assurer sa stabilité à moyen terme. 

Bien entendu, les modalités concrètes de mise en œuvre de ce principe restent à définir. Mais nous voulions, au travers de cette proposition, mettre dans le débat public la question sociale au niveau européen. Nous voulons affirmer que l’Union européenne en général, et la zone euro en particulier, ne peuvent désormais plus se contenter d’en rester aux stades, louables, des principes, des plans d’action et des mesures ponctuelles. Il faut aussi faire des politiques sociales un enjeu central pour le continent européen et le socle européen des droits sociaux peut être une formidable occasion de le faire. 

En conclusion, notre rapport veut montrer qu’une Europe des droits sociaux existe déjà, parce que l’Union européenne a d’ores et déjà énormément fait pour ces droits, dans la limite évidente de ses compétences. Sur le droit du travail, l’égalité femmes-hommes, la santé, l’emploi et bien d’autres sujets, l’Union s’efforce de dessiner les contours de ce qu’est le modèle social européen et de le défendre. Le socle européen des droits sociaux est, dans cette perspective, une étape absolument majeure qu’il ne faut pas occulter mais qu’il reste aussi à traduire pleinement dans les actes. 

Les droits sociaux inscrits dans le socle engagent autant les États que l’Union européenne pour l’avenir. Ils nous donnent à voir ce qui a déjà été fait mais surtout ce qu’il nous reste à faire. 

[CG]

La proposition de résolution européenne que nous vous soumettons vise à montrer que l’Assemblée nationale a pleinement pris conscience de l’importance du socle européen des droits sociaux pour les décennies à venir et des actions qu’il implique. Cette résolution permettrait d’abord d’interpeler les institutions européennes sur de nouvelles avancées concrètes possibles pour traduire les droits du socle, notamment ceux que nous venons de développer

Mais cette résolution permettrait aussi de montrer que l’Assemblée nationale tente de dessiner le futur de l’Europe sociale, en promouvant notamment un rééquilibrage des politiques macroéconomiques en faveur du respect de critères sociaux. Les questions sociales demeurent un enjeu majeur de l’Europe et l’Assemblée nationale doit contribuer aux réflexions sur ce sujet. Cette proposition de résolution européenne pourrait constituer une étape vers cet objectif.